. È necessario ridurre la spesa inefficiente e migliorare la qualità della spesa necessaria. Su questo fronte l’utilizzo di tecnologie avanzate e di sistemi integrati all’interno delle città potrà garantire risparmi ingenti per le Amministrazioni Locali. A livello internazionale, vi sono esempi di successo che dimostrano concretamente che i risparmi per le amministrazioni sono molto significativi. Ridurre la spesa sociale, che compone quasi due terzi della spesa corrente, sarà assai difficile, a causa di ostacoli politici, ma soprattutto per ragioni demografiche. Questo significa che sarà più che mai necessario ridurre il costo dei servizi pubblici e della spesa per infrastrutture sociali, senza ridurre la qualità, anzi aumentandola. Come è possibile? È possibile grazie alla tecnologia e all’innovazione. L’applicazione di nuove tecnologie crea, infatti, circoli virtuosi. Aumenta la qualità della vita e il dinamismo economico. Accresce il PIL e la soddisfazione dei cittadini. Per fare tutto questo sono necessari investimenti, anche ingenti. Investimenti, tuttavia, con ritorni potenziali, sia diretti che indiretti. Le difficili condizioni di finanza pubblica richiedono, quindi, innovazione anche nelle modalità di finanziamento dei nuovi interventi. È necessario riuscire ad incanalare risorse del risparmio di lungo periodo e capitali privati nella realizzazione delle opere. Su questo fronte stiamo ancora muovendo i primi passi, ma esempi “pilota” in giro per il mondo dimostrano che tutto ciò è possibile. Stiamo entrando in una fase nuova nella quale l’innovazione tecnologica e finanziaria dovranno giocare un ruolo centrale. Questa nuova frontiera trova nella Smart City un spazio concettuale (e concreto) per l’elaborazione delle nuove politiche pubbliche per le città. Politiche caratterizzate da un forte contenuto tecnologico e dall’utilizzo su larga scala dell’ingegneria finanziaria. Inoltre, la creazione di nuovi circuiti di intermediazione del risparmio per il finanziamento di infrastrutture materiali ed immateriali, dei beni sociali e dei beni comuni, sono da qualche anno nell’agenda dei policy maker. La sfida, come vedremo, è la creazione di nuovi modelli di finanziamento delle infrastrutture e dei beni pubblici attraverso un utilizzo più esteso del risparmio istituzionale di lungo periodo (fondi pensione, assicurazioni, fondi sovrani, banche multi-laterali, regionali e nazionali di sviluppo), che gode di crescente attenzione nell’ambito delle politiche pubbliche europee (e non solo). La parola chiave è “integrazione”. Politiche per investimenti di lungo periodo, per essere vincenti, devono essere in grado di integrare capacità di valutazione e gestione dei rischi associati. L’obiettivo è quello di creare una asset class che sia attraente per gli investitori, ed in particolare per gli investitori istituzionali di lungo periodo. Questo significa che le iniziative di partenariato pubblico-privato devono essere in grado di produrre flussi di cassa stabili e duraturi.
Per mitigare i rischi finanziari, il pubblico può contribuire attraverso contributi diretti (ancorché parziali), schemi di garanzie e nuovi strumenti finanziari di lungo periodo (con il contributo della BEI e delle grandi banche di sviluppo nazionali). Un ruolo importante potrà essere giocato dalla cornice regolamentare. Interventi di fine tuning delle nuove regole contabili imposte dalla crisi saranno necessari per favorire gli investimenti di lungo periodo, ad oggi fortemente penalizzati.
Ci riferiamo in particolare alle Direttive CRD IV per le banche e Solvency II per le assicurazioni e i fondi pensione. Il pubblico può anche intervenire attraverso modifiche nei sistemi tributari che riguardano gli investimenti. Per esempio, la tassazione attualmente favorisce il debito rispetto al capitale – nel senso che gli interessi passivi sul debito sono deducibili mentre i rendimenti sul capitale non lo sono. Questo ha contribuito ad una crescita distorta della leva finanziaria, ovvero del rapporto tra capitale e debito. Incentivi fiscali sul risparmio di lungo periodo sono applicati in vari Paesi. Mentre incentivi per investimenti che hanno “esternalità positive” potrebbero essere utili per migliorare i profili di sostenibilità economica e finanziaria dei progetti – con il caveat che essi non creino distorsioni nella valutazione reale dei rischi da parte degli investitori. Di un quadro regolamentare più favorevole agli investimenti di lungo periodo, e dunque capace di attrarre investitori privati, non fa parte solo il fine tuning della regolazione prudenziale e contabile. A livello europeo e nazionale, molto resta da fare per avere una regolazione investment friendly, e per ridurre rischi e costi regolatori.
Stabilità politica e legislativa, procedure amministrative snelle e rapide, carichi regolatori e burocratici contenuti, un sistema giudiziario rapido e affidabile, una pubblica amministrazione efficiente e tecnicamente preparata, sono notoriamente fattori decisivi nelle decisioni di investimento, che oggi hanno come orizzonte l’intero globo. In non pochi Paesi europei, la qualità della regolazione e gli elevati rischi regolatori restano, nonostante qualche recente progresso, tra i maggiori ostacoli agli investimenti di lungo periodo. Nello spazio amministrativo europeo, che ha trovato finalmente una base giuridica nel Trattato di Lisbona, è oggi possibile pensare ad una politica europea di better regulation, che miri ad assicurare la convergenza delle regolazioni europea e nazionali verso modelli investment friendly.
Gli investimenti hanno un ruolo fondamentale per sostenere la crescita, accrescere la competitività e assicurare le condizioni per la stabilità finanziaria e il consolidamento delle finanze pubbliche. Nella congiuntura attuale, le risorse per finanziare gli investimenti di lungo periodo non possono più provenire prevalentemente dai bilanci pubblici (stretti dalla morsa fiscale) e dalle banche (in via di ristrutturazione e sotto la pressione di Basilea III). Occorre creare le condizioni favorevoli per i capitali privati. In questo contesto, in particolare, gli investitori istituzionali possono avere un ruolo crescente e importante.
Modif iche sostanziali delle politiche pubbliche e di regolamentazione, e nuovi strumenti finanziari sono tuttavia necessari sia a livello europeo sia a livello nazionale per favorire, o quantomeno non penalizzare gli investimenti di lungo periodo. Senza un forte impegno di tutti gli stakeholder per far sì che i partenariati pubblico-privato e la finanza di progetto possano trovare un’applicazione di larga scala, la Smart City non sarà in grado di decollare. Ma che cos’è – concretamente – la Smart City? La Smart City è una proiezione astratta di comunità del futuro, un perimetro applicativo e concettuale definito da un insieme di bisogni che trovano risposte in tecnologie, servizi e applicazioni riconducibili a domini diversi: smart building, inclusion, energy, environment, government, living, mobility, education, health, e molto altro ancora. Tali tecnologie, servizi ed applicazioni non costituiscono di per sé né singolarmente né collettivamente una Smart City, se non vengono integrate in una piattaforma che assicuri interoperabilità e coordinamento, ma soprattutto la definizione di appropriati strumenti di governance e finanziamento, elementi essenziali alla realizzazione della visione politica e sociale costitutiva della Smart City.
La Smart City è quindi in primo luogo una collezione di problemi rilevanti da affrontare e di idee per risolverli, un insieme di modelli di inclusione, di regole di ingaggio tra sistema pubblico e privato, di nuova strumentazione finanziaria, di innovazione nella Pubblica Amministrazione, di procedure di procurement, di azioni di semplificazione e trasparenza, di regolamentazione, su cui la Pubblica Amministrazione sappia formulare promesse credibili nel medio periodo. Al centro della sfida vi è la costruzione di un nuovo genere di bene comune, una grande infrastruttura tecnologica e immateriale che faccia dialogare persone e oggetti, integrando informazioni e generando intelligenza, producendo inclusione e migliorando il nostro vivere quotidiano. Quella della Smart City è un’opportunità che le Pubbliche Amministrazioni italiane tendono oggi ad interpretare in modo bivalente. Da un lato la volontà di intercettare le potenzialità offerte dal grande programma comunitario Smart City e più in generale da Horizon 2020, che metteranno a disposizione delle città europee ingenti risorse nei prossimi anni, dall’altro un’occasione per costruire nuove ipotesi strategiche del futuro delle singole città ed offrire agli investitori privati una prospettiva credibile e stabile nel medio periodo. Tali visioni devono essere riconciliate e ricondotte ad un piano d’azione comune ed è per questo importante che gli amministratori locali vengano accompagnati in un azione corale del Governo, sia nella costruzione, su scala nazionale, del sistema di competenze per la realizzazione del modello di Smart City sia nel tentativo di cogliere al massimo le possibilità offerte dalla Commissione Europea su questo fronte.
Le disposizioni contenute all’articolo 20 del Decreto Legge n. 179 del 18 ottobre 2012, (cosiddetto Decreto Crescita 2.0) costituiscono l’infrastruttura di base che, lungi dal voler snaturare il carattere bottom-up della progettazione e realizzazione delle Smart City, mira a definire una piattaforma di base di natura tecnologica, finanziaria e di strumenti di governance capace di creare le migliori precondizioni possibili per lo sviluppo di progetti Smart City su scala nazionale. L’attuazione di tale disegno, oggi affidato all’emanazione dei decreti attuativi da parte dell’Agenzia per l’Italia Digitale è la prima delle condizioni necessarie allo sviluppo delle Smart City in Italia. Il secondo elemento è legato al carattere duale delle politiche delle Smart City. In un momento di risorse scarse, in particolare per le amministrazioni locali, appare di fondamentale importanza porre in atto politiche nelle quali gli investimenti contribuiscano contestualmente alla costruzione di competenze distintive delle imprese italiane e alla messa in efficienza dei servizi della Pubblica Amministrazione o più in generale al miglioramento della qualità della vita dei cittadini.
La Smart City può rappresentare infatti un punto focale di coordinamento di diverse strategie di settore scientifico, tecnologico o industriale, finalizzato a restituire coerenza e sistemicità all’articolato e spesso confuso sistema di politiche nazionali per la ricerca e l’innovazione, utilizzando come unità elementare di azione, non un settore industriale o scientifico, ma un perimetro applicativo di problemi legati alle grandi sfide economiche e sociali dei nostri tempi. Il tema può inoltre costituire una piattaforma di integrazione sia tra le politiche di diversi Ministeri sia tra i diversi livelli della Pubblica Amministrazione, contribuendo alla semplificazione e al coordinamento della governo degli strumenti di sostegno all’innovazione.
Nel lanciare un grande programma nazionale Smart City, per la prima volta, il Governo ha utilizzato come “unità elementare di azione”, non un settore industriale o un settore scientifico, ma un perimetro concettuale ed applicativo di temi e problemi legati a sfide economiche e sociali emergenti. Questo comporta implicitamente un ribaltamento di un’impostazione politica completamente sbilanciata sul lato dell’offerta rispetto alle dinamiche della domanda. Inoltre, per le stesse ragioni, l’aver abbandonato una logica puramente settoriale e verticale rappresenta un passo importante verso la multidisciplinarità e l’ibridazione di competenze, grazie al quale l’industria, ma anche l’accademia e la ricerca italiana, non potranno che trarre benefici. Va inoltre affrontato il nodo delle risorse. E chiaro che il livello di ambizione dei progetti smart di tutti i Comuni italiani è di qualche ordine di grandezza superiore alle risorse pubbliche disponibili per finanziarli. La scala di investimenti necessari, non solo per il completamento, ma anche per l’innesco dei processi di “messa in intelligenza” delle nostre città, è largamente incompatibile con la generale situazione di finanza pubblica. La questione centrale riguarda quindi il ricorso a nuove modalità di ingaggio tra investitori pubblici e privati, individuando la strumentazione più adatta a massimizzare il fattore di moltiplicazione delle risorse pubbliche.
Su questo fronte, due grandi famiglie di strumenti si candidano a rendere possibile sul piano delle risorse, il procurement innovativo e i partenariati pubblico-privati. Per ciò che riguarda il procurement innovativo, è evidente che le risorse devono essere recuperate in primo luogo dalle spese correnti e dagli investimenti che le Pubbliche Amministrazioni comunque devono fare e che non sempre indirizzano alla frontiera delle migliori opportunità. Il miglioramento delle pratiche relative agli appalti pubblici per promuovere la ricettività del mercato rispetto a prodotti e servizi innovativi, in risposta ai bisogni del cittadino, sono fondamentali per rendere possibile la partecipazione dei privati alle iniziative di investimento. Facendo in modo che la Pubblica Amministrazione si comporti da smart procurer, anche solo per una piccola parte dei propri approvvigionamenti di tecnologie e servizi digitali, è possibile recuperare, senza costi aggiuntivi, risorse ingenti al servizio della modernizzazione del Paese e della competitività delle nostre imprese. Il richiamo ai partenariati pubblico-privati evoluti è invece legato alla necessità di sostenere gli investimenti con strumenti adatti alla natura intangibile, diffusa tra molti interessi e di forte valenza sociale degli asset che caratterizzano le Smart City. L’intuizione è che d’ora in avanti qualunque soggetto privato che si avvicini ad una Pubblica Amministrazione con un’idea, un progetto, una proposta di nuovo servizio dovrà associare a questi un preciso strumento f inanziario che consenta l’effettiva realizzabilità dell’operazione. Ruolo dello Stato è quello di standardizzare e abilitare, anche sul fronte normativo, un insieme di strumenti che rassicurino i pubblici amministratori ed i cittadini che l’operazione finanziaria è sostenibile e non è in nulla associabile a tipologie di operazioni che hanno messo in difficoltà molti comuni italiani negli ultimi anni. La via è quella dell’ampliamento della gamma di strumenti finanziari, esplorando soluzioni di partenariato pubblico-privato caratterizzate da una diversa allocazione del rischio tra finanziatore e finanziato e tra soggetti plurimi che concorrono alla realizzazione del progetto, ovvero rivolgendosi a strumenti finanziari innovativi, adatti alla natura sociale, intangibile e di bene pubblico delle infrastrutture da realizzare. In particolare, è augurabile cha accanto alla tradizionale strumentazione utilizzata, seppure con grande cautela, dalla Pubblica Amministrazione, trovino spazio strumenti classificabili sotto l’ampia definizione di Social Impact Investment, che per natura rispondono coerentemente agli obiettivi ed alla visione sottesa al disegno della Smart City. La “finanza di impatto sociale”, sta assumendo un ruolo centrale nell’agenda politica di grandi Paesi del mondo, nella consapevolezza che per sostenere grandi processi di sviluppo sia sempre più necessario rivolgersi a capitali che sappiano affiancare al rendimento finanziario un rendimento sociale misurabile e verificabile. L’Italia ha recentemente fatto un passo di una certa importanza con l’approvazione del regolamento sul crowdfunding, ma molto spazio d’azione rimane su molti fronti, ad esempio sul piano fiscale, per il social lending, per il venture philanthropy, per i social impact bonds e in generale per gli altri strumenti di f inanza sociale. I più recenti studi dimostrano che la crescente domanda di servizi da parte delle fasce più povere della società, le sfide legate ai cambiamenti climatici, la crescita e l’invecchiamento della popolazione sono destinate a creare una forte pressione sul sistema pubblico, che potrebbe non avere le risorse sufficienti per sostenere servizi di welfare adeguati. Stime recenti, quantificano in circa € 20 mld la spesa per servizi di welfare che lo Stato italiano non sarà in grado di erogare da qui al 2020, mentre cifre analoghe in proporzione riguardano tutti i paesi industrializzati. In risposta a tale deficit di intervento pubblico, la finanza di impatto sociale si propone di stimolare l’intervento di capitali privati e di sostenere nuove forme di imprenditorialità sociale.
Ampie evidenze dimostrano che il fenomeno è destinato a crescere di scala nei prossimi anni, fino a diventare un mercato di dimensione stimabile tra i US$ 500 mld e i US$ 1.000 mld entro il 2020 a livello mondiale. Esistono, seppur in numero relativamente limitato, esperienze di successo nella realizzazione di tali modelli, in particolare nei Paesi anglosassoni, anche se numerose sono ancora le incognite sulle modalità di effettiva applicazione degli strumenti di finanza di impatto sociale su larga scala. È ancora necessaria molta ricerca e innovazione istituzionale. Va altresì osservato che, contestualmente agli obiettivi di sostegno diretto al welfare, la finanza di impatto sociale è un fattore fondamentale per la creazione di nuova impresa e uno strumento di grande efficacia nel contrasto alla disoccupazione giovanile ed in generale delle cosiddette fasce deboli.
È evidente che se dal lato dell’offerta di capitali per il mercato sociale è necessaria un’azione innovativa di natura tecnica e istituzionale, per quanto riguarda il lato della domanda le Smart City rappresentano il bacino di incubazione e sviluppo insostituibile per generare progetti attraenti per il sistema finanziario. È questa, in ultima analisi, la ragione per la quale Cassa depositi e prestiti, in collaborazione con il Politecnico di Torino, ha deciso di intraprendere una attività di studio volta a sistematizzare ed integrare conoscenze relative ad ambiti apparentemente molto distanti quali quello finanziario e quello tecnologico. Le Smart City prenderanno forma attraverso scelte politiche e di investimento di lungo periodo, tipicamente bottom-up, che saranno rese particolarmente complesse dall’incertezza e dall’asimmetria informativa caratteristiche dei contesti ad elevata intensità di tecnologia ed innovazione. La convinzione è che la complessità sistemica e tecnologica e quella degli strumenti finanziari associati non siano in nessun modo separabili, né dal punto di vista cognitivo né da quello operativo. Non è pensabile che il progetto tecnologico e quello finanziario siano non solo realizzati, ma anche concepiti separatamente. La progettazione f inanziaria di dettaglio di investimenti complessi deve compenetrare profondamente ed ex-ante la visione tecnologica, ed entrambe queste devono rispondere coerentemente ad una visione sociale delle comunità che si intendono realizzare. Ciò sarà reso possibile da un paziente lavoro di contaminazione ed ibridazione delle competenze che con questo rapporto si è inteso avviare. Tale sistema di competenze ibride avrà un ruolo cruciale anche nella fase di advisory alla Pubblica Amministrazione locale. Il decisore pubblico e gli investitori istituzionali si troveranno infatti di fronte ad una crescente offerta di soluzioni tecnologiche, applicazioni e servizi innovativi da integrare nei grandi progetti di sviluppo metropolitano. Di fronte al problema di scelta comparativa tra diverse soluzioni tecnologiche e alla loro valutazione economico-finanziaria, le scelte dovranno essere istruite con competenze non sempre disponibili al sistema pubblico e agli investitori finanziari. Inoltre, la valutazione è resa particolarmente complessa dal fatto che il valore delle scelte tecnologiche non è valutabile singolarmente, ma dipende strettamente dai modi di integrazione e di interazione con le altre componenti del sistema Smart City.
L’intuizione politica del progetto Smart City ha in questi mesi dimostrato un’enorme efficacia in primo luogo sul piano “evocativo”. La metafora si è dimostrata capace di intercettare attenzione, interessi e aspettative dei cittadini e degli amministratori pubblici, disintermediando corpi intermedi spesso legati a paradigmi tecnologici e innovativi ormai vetusti. Ciò garantisce social accountability agli investimenti, in un momento nel quale il contribuente fatica ad accettare una promessa di ritorno sociale legata a nebulose e generiche enunciazioni di risultati di medio lungo termine. Per questa ragione riteniamo sarebbe opportuno contribuire oggi all’avvio della fase realizzativa ed esecutiva dei progetti di smart community che attirano l’attenzione degli amministratori pubblici locali e nazionali, offrendo nelle pagine che seguono una riflessione che ha l’obiettivo di definire un sistema di relazioni concettuali e sostanziali tra la natura tecnologica degli investimenti e la strumentazione finanziaria associata, affinché entrambe queste concorrano armonicamente al progredire dei diritti di cittadinanza intelligente che sono al centro del disegno sociale e politico delle Smart City. Mario Calderini Edoardo Reviglio
